Promulgado hace casi
nueve años, el Tratado Minero entre Chile y Argentina fue el instrumento
que construyeron las trasnacionales mineras para explotar la Cordillera
de Los Andes. Tuvieron el respaldo de gobiernos y parlamentos de ambos
países. Sin embargo, gran parte de lo que persiguen sus promotores no se
ha concretado: Un requerimiento presentado ante el Tribunal
Constitucional de Chile, y su posterior dictamen, acabó por diluirlo.
A pesar de su trascendencia, esta historia ha
permanecido oculta… hasta ahora.
El Tratado de
Complementación Minera entre Chile y Argentina, promulgado el 20 de
diciembre de 2000, aportó el marco legal en el que se inserta el
proyecto aurífero Pascua Lama y muchos otros que se quieren construir en
las altas cumbres de Los Andes.
Según sostiene
el economista chileno, Julián Alcayaga, en su libro "El País Virtual:
El lado oculto del Tratado Minero Chileno-Argentino", las corporaciones
que promovieron este acuerdo buscaban tres objetivos fundamentales.
Primero, que los minerales argentinos pudieran salir a través de puertos
chilenos, dado que la distancia existente entre los yacimientos
cordilleranos y el Atlántico hacía inviable sacarlos por ahí. También
perseguían transformar la Cordillera de Los Andes en un “país virtual”,
definida en el Tratado como “Área de Operaciones”, la que -a su
entender- estaría al servicio de las transnacionales mineras. El tercer
objetivo era levantar las restricciones a la propiedad extranjera en
zonas limítrofes.
El Ciudadano da a conocer
-con autorización del autor y en exclusiva para Chile-, aspectos
relevantes de este libro recién concluido e inédito, que evidencian los
detalles ocultos de la gestación de este Tratado, así como sus objetivos
y el por qué de su fracaso parcial. Génesis de un Tratado expoliatorio.
“Hacia
1989, en Argentina existían sólo cuatro empresas mineras extranjeras.
Pero al año siguiente, coincidiendo con el llamado restablecimiento de
la democracia en Chile, las multinacionales mineras comenzaron a comprar
casi la totalidad de los yacimientos en ese país, que en ese tiempo
tenían un bajo valor comercial, ya que no era rentable sacar esos
minerales por los puertos del Atlántico, a más de mil kilómetros de
distancia”, dice Alcayaga en El País Virtual.
Y
añade: “Pese a esta dificultad, las transnacionales empezaron a
adquirir las minas, con la seguridad que en un futuro cercano podrían
exportar los minerales por Chile. Así, en 1993, cuando la casi totalidad
de los yacimientos argentinos habían pasado a manos de las mineras
extranjeras, éstas se propusieron crear un tratado entre ambos países
que les diera las más amplias facilidades para sacar el cobre trasandino
por el Pacífico”.
A partir de 1994 se
constituyeron comisiones binacionales sobre el tema minero con
composición público-privada. Esta voluntad de trabajo conjunto se plasmó
en la Declaración Presidencial de Olivos, suscrita el 26 de abril de
1996, y que contó con el impulso del entonces presidente Menem, además
de ministros y parlamentarios de ambos países, y destacados empresarios.
Eran las bases del Tratado Minero.
El 29 de
diciembre de 1997, en Antofagasta y San Juan, los presidentes Eduardo
Frei y Carlos Saúl Menem, firmaban el acuerdo. Su ratificación quedaba
en manos de ambos parlamentos nacionales, los que podrían aprobar o
rechazar, pero no modificar lo establecido por los mandatarios. El
Tratado suponía la creación de un Área de Operaciones de 340.835 km2. De
esta superficie, 180.165 km2 serían aportados por Chile -lo que
representa el 25 % de su territorio- y Argentina sumaría 160.670 km2 (6 %
de su suelo). El pacto contemplaba que este territorio sería gobernado
por una Comisión Administradora -poder ejecutivo- que estaría financiada
por corporaciones mineras. Existiría un Reglamento Interno -una suerte
de Constitución- que ella misma se generaría. La Comisión Administradora
tendría atribuciones para disponer libremente de los recursos naturales
contenidos en el Área de Operaciones. También podría otorgar
concesiones de explotación y resolver las controversias que se
presentasen entre “las partes”, es decir: Los Estados.
Otro
aspecto muy relevante de este acuerdo es que permitía la constitución
de servidumbres mineras en Chile para yacimientos ubicados en Argentina,
y viceversa. Esto significa que los tribunales chilenos quedaban
facultados -casi obligados- de otorgar permisos de construcción de
caminos y mineroductos en favor de minas ubicadas en Argentina. A
propósito de la radical renuncia que este convenio suponía a la
soberanía de los países involucrados, Alcayaga se pregunta en El País
Virtual: “¿Quiénes fueron los juristas que redactaron esas páginas?” La
respuesta la obtendría a mediados del año 2000, en una cena en el
restaurante La Maison de France. Esta cita fue solicitada por Barrick al
senador Jorge Lavandero, que entonces era presidente de la Comisión de
Minería del Senado. Además era el máximo opositor en Chile al acuerdo.
Asistieron los ejecutivos de Barrick, Sergio Jarpa y José Antonio
Urrutia. También el destacado político democratacristiano Marcelo
Trivelli y Pilar Velasco, quienes cabildeaban en favor de la
transnacional por medio de la empresa de comunicaciones Extend.
Lavandero asistió acompañado de Carlos Tomic, Hugo Latorre y Alcayaga.
“Poco
a poco fuimos entrando en el tema central -relata Alcayaga en su
libro-, que era el Tratado Minero. En un momento de la discusión, al
defender la importancia del convenio, Urrutia - quizás por inadvertencia
o entusiasm-, afirmó que fue Barrick Gold la que elaboró el Tratado
Minero entre Chile y Argentina”. Lavandero y sus asesores se retiraron
indignados luego de recibir esta información.
Barrick
Gold buscaba con desesperación que Lavandero desistiera de su férrea
oposición, lo que no consiguió. Si se aprobaba el Tratado, la empresa
obtendría beneficios formidables: era propietaria de varios yacimientos
en la Cordillera argentina, además de Pascua Lama que está ubicada sobre
la frontera. Para explotarlos necesitaba que se levantaran las
restricciones a la propiedad de extranjeros en ambos lados de la
cordillera chileno-argentina.
En el debate que
hubo en el Senado se hizo evidente otro de los objetivos de este acuerdo
que había pasado inadvertido. “En un instante, el senador Gabriel
Valdés, solicitó una explicación de por qué se incluyó el sur de Chile
en el Área de Operaciones del Tratado, si en esa zona no existen
yacimientos mineros”. Aunque estaban presentes en la sesión el ex
presidente Frei Ruiz-Tagle e importantes autoridades de Cancillería y
Minería: nadie supo que decir. En entrevista con El Ciudadano, Alcayaga
dijo que el hecho de incluir el sur de ambos países -que contienen una
de las mayores reservas de agua dulce del mundo-, “demuestra que con
este tratado, las transnacionales buscaban tener el control total de la
cordillera chileno-argentina”.
Debate
express
En la Cámara de Diputados no
se realizó un debate serio. “Parecía que el objetivo era la aprobación
inmediata, saltándose trámites esenciales para una adecuada aprobación
de esta Ley, como desestimar que pasara por la Comisión de Hacienda de
la Cámara Baja, trámite obligatorio, según la Ley Orgánica del Congreso
Nacional, cuando un proyecto de ley contempla gastos en su aplicación”,
como sostiene el citado libro. Y agrega: “Existiendo un acuerdo en la
Comisión de Relaciones Exteriores y de Minería de votarlo fundadamente,
finalmente se aprobó de modo económico en apenas… ¡cinco minutos! (…)
Para evitar su estudio por la Comisión de Hacienda de la Cámara de
Diputados, el Ejecutivo argumentó que la implementación del Tratado no
implicaba gastos, lo que no era verdad y constituye uno de los defectos
más relevantes de la Ley aprobatoria del Tratado”.
En
lo poco que se alcanzó a discutir, sobresalió la decidida defensa que
hizo del Tratado el diputado del PPD, Antonio Leal, dibujó un panorama
prometedor para el norte chileno en caso de suscribirse este acuerdo.
Ninguno de sus presagios se ha cumplido.
El 8
de agosto de 2000 los diputados aprobaron este acuerdo. Sólo dos
parlamentarios, de los 120 que componen la Cámara Baja, votaron en
contra: Jaime Mulet y María Rozas.
El Senado,
para el análisis del Tratado, dispuso de una Comisión Unida de Minería y
Relaciones Exteriores, que fue presidida en forma conjunta por los
senadores Sergio Romero y Jorge Lavandero.
Al
calor de la discusión, la mayor parte de los senadores hizo conciencia
de que el Tratado Minero afectaría los intereses económicos nacionales,
por el aumento de la oferta de cobre que supondría y la consiguiente
baja de precio que esto ocasionaría. Se hacía evidente que las únicas
beneficiadas serían las grandes mineras a las que no les importa que el
precio del cobre baje porque, aunque productoras del mineral, son
también consumidoras del mismo, como sucede con Mitsubishi, Billiton y
Xstrata. Esos conglomerados no sólo extraen el cobre, sino que también
lo funden, refinan y elaboran.
En el reportaje
firmado por Magdalena Ossandón: Tratado Minero abre el Pacífico a
minería argentina, aparecido en El Mercurio el 1 de noviembre de 1998,
se afirmaba: “…la mina argentina Pachón, sin salida por Chile, vale 25
millones de dólares. Ese fue el precio que pagaron los canadienses que
la compraron a los argentinos. Con salida por el Pacífico sube a 600
millones de dólares. Si tanto vale el pase, ¿no convendrá a Chile cobrar
la cuenta justa?”.
Si los grandes beneficiados
serían las transnacionales, los perjudicados serían, entre otros, los
80 mil pequeños mineros que hay en Chile, para los que los bajos precios
resultan insostenibles. Con la mediana minería ocurre algo similar.
Los
argumentos en favor de la conveniencia para Chile del Tratado, que se
daban en el Parlamento chileno, eran muy débiles y se relacionaban con
la eventual gestación de nuevos empleos -en la construcción y operación
de las minas-, y el supuesto dinamismo que adquiriría la economía
chilena (en transportes, insumos y servicios) gracias a los nuevos
emprendimientos mineros.
En el Parlamento la
mayor promotora del Tratado fue la ex Canciller, Soledad Alvear. Según
afirmó el ex senador Lavandero, ella recorrió las oficinas de los
senadores intentando conseguir su apoyo a la iniciativa. En el Informe
de la Comisión Unida, boletín 2408-10, del 6 de octubre 1999, de la
Cámara de Diputados, el abogado de SONAMI, Cristián Letelier Aguilar,
afirma que “este Tratado presenta características de tal peculiaridad
que constituye la única obra de Derecho Internacional Público que
contiene normas de aplicación enteramente de interés empresarial y
privado”.
Un informe de Joaquín Vial, director
de Presupuesto del Gobierno de Frei, sostenía que el acuerdo minero
derivaría en pérdidas para Chile de varios cientos de millones de
dólares como resultado de la previsible sobreproducción. Los sucesivos
gobiernos de Chile, se guardaron este y otros informes, como el del
constitucionalista Jorge Ovalle, que mostraban los perjuicios,
debilidades e inconstitucionalidades que suponía la aprobación del
Tratado Minero.
El Fallo
El
29 de agosto de 2000 -pocas horas antes que el Senado aprobara el
Tratado que suponía la privatización de la Cordillera en beneficio de
las transnacionales-, 13 senadores chilenos presentaron un requerimiento
ante el Tribunal Constitucional. Estos fueron: Evelyn Matthei, Jorge
Lavandero, Fernando Cordero, Julio Canessa, Jorge Martínez, Ramón Vega,
Enrique Zurita, Antonio Horvath, Rodolfo Stange, Beltrán Urenda, Jovino
Novoa, Marco Cariola y Mario Ríos.
En dictamen
de respuesta, fechado el 3 de octubre de aquel año, el Tribunal
Constitucional (TC), no declaró inconstitucional el Tratado pero en sus
considerandos, limitó fuertemente su alcance: “El dictamen establecía
que los tribunales chilenos quedaban impedidos de otorgar servidumbres
mineras a yacimientos argentinos y, tal vez más relevante que eso, la
Comisión Administradora del Tratado ya no tendría facultades
jurisdiccionales, quitándole el carácter de “país virtual” al Área de
Operaciones del Tratado. Es decir, a pesar de que se rechazaba la
inconstitucionalidad en la forma y en el fondo, habíamos logrado gran
parte de nuestros objetivos”, señaló Alcayaga.
La
prohibición a los tribunales chilenos de otorgar servidumbres era
particularmente grave para las grandes mineras: Si un mineral ubicado en
Argentina, como es Pachón, quiere obtenerlas para construir un
mineroducto al mar, deberá tratar directamente con los propietarios de
los terrenos afectados. Estos podrán cobrar lo que quieran por permitir
la servidumbre. Si alguien se opone: no habrá paso de los minerales.
Esta sola disposición ha implicado que ninguno de los cerca de diez
megaproyectos mineros que se pretendían explotar en la cordillera
argentina a partir de 2000 haya comenzado a operar. La construcción de
El Pachón estaba contemplada para el segundo semestre de 1998. Sólo esta
mina produciría, en sus inicios, 180 mil toneladas anuales de cobre, lo
que constituye el 1% de la producción mundial de este mineral. El
requerimiento y posterior fallo del TC arruinó sus planes.
El
dictamen del Tribunal Constitucional confirmó que el Tratado contiene
materias propias de una ley orgánica constitucional y debía ser
tramitado y votado con el porcentaje de votación de ese tipo de
normativas. “Pero dio por saneado el procedimiento, al afirmar que
gracias al elevado quórum con que se aprobó el Tratado en el Congreso
Nacional (sólo dos votos en contra en la Cámara Baja, y siete en el
Senado), se depuraba el vicio de procedimiento”.
A
entender de Alcayaga, la discusión del Tratado tuvo efectos favorables e
impensados para Chile. Dice que después que los presidentes de los dos
países firmaran el Tratado Minero (1997), la inversión del rubro para
este lado de la Cordillera descendió drásticamente. Esto se debió a que
los inversionistas estimaron que era mucho mejor trasladarse a
Argentina, donde existen enormes yacimientos que luego del Tratado
podrían comenzar a ser explotados por Chile. Además, bajo el mandato de
Menem (1989-99) se estableció un marco jurídico en extremo favorable
para las transnacionales de la minería.
“Ese
veranito de San Juan de tres años de caída de la inversión minera en
Chile (entre 1998 y 2000) y la no materialización de la inversión
proyectada en Argentina, fue a la postre fundamental para que
disminuyera la producción chilena de cobre y comenzara a declinar la
sobreproducción mundial de este mineral generada por la abultada
inversión del área en Chile. Pero ello no hubiera tenido ningún efecto
si el Tribunal Constitucional chileno no hubiera impedido
definitivamente que se materializaran los cuantiosos proyectos
programados para la minería del cobre en Argentina”, sostiene Alcayaga.
Fruto
de esta menor inversión de tres años y del estancamiento posterior en
el aumento de la oferta, el precio actual del cobre -2,2 dólares la
libra- es casi cuatro veces mayor que el de hace diez años.
Cabe
destacar que Chile, que es el primer productor mundial de cobre,
aumentó vertiginosamente su producción de este mineral a partir de la
llegada de los gobiernos de la Concertación. De las 1,6 millones de
toneladas que se producían en 1989 pasó a 4,6 millones en el 2000. Sin
embargo, este aumento no implicó mayores ganancias, sino todo lo
contrario. Con la sobreproducción, el mineral chileno saturó los
mercados presionando su precio a la baja: su valor disminuyó a la mitad
en los 90’. En 1999, con una producción tres veces mayor a la de diez
años antes, el país recibía ocho veces menos ingresos netos.
Hay
un aspecto del Tratado Minero que no fue tocado por el fallo del
Tribunal Constitucional: El que permite a extranjeros explotar minas
fronterizas. Por eso, Pascua Lama es aún posible. De todas maneras,
Barrick no la tiene fácil. Alcayaga lo explica así: “Después de que el
dictamen del TC declarase que la Comisión Administradora no tenía
potestades de autotutela ni jurisdiccionales, está impedida de
administrar fondos privados para financiar al Estado.
Ante
esta inesperada consecuencia del dictamen, el Gobierno (de Lagos) tardó
más de dos años para encontrar una solución ‘legal’ a la forma cómo los
inversionistas (Barrick) podrían financiar los gastos del Estado
chileno en los negocios mineros transfronterizos. Esta solución fue la
publicación, recién el 9 de febrero de 2003, del Decreto Supremo Nº 116
del Ministerio de Minería”. Mediante esta disposición, se permite que
Barrick y otras transnacionales mineras que se acojan al Tratado, paguen
directamente a las instituciones involucradas en fiscalizarlas: O sea,
Carabineros, el SAG, Aduanas, entre otras.
A
entender de Alcayaga, esto infringe el numeral 20 del artículo 19 de la
Carta Fundamental, que establece: “Los tributos que se recauden,
cualquiera que sea su naturaleza, ingresarán al patrimonio de la Nación y
no podrán estar afectos a un destino determinado”. Al margen de esta
inconstitucionalidad, el autor de País Virtual expresa que sería
“impresentable” que en Chile los fiscalizados comenzaran a pagar los
gastos de sus fiscalizadores.
En
trámite posible fin de Pascua Lama
El
Comando de Defensa del Valle del Huasco, y otras organizaciones,
presentaron una Acción Constitucional de Nulidad de Derecho Público del
Decreto Supremo 116, que tiene el rol Nº 4670-2008 en el 9º Juzgado
Civil de Santiago. Esta se encuentra en etapa de la prueba. Si
prosperara, sería el fin de Pascua Lama.
El
dictamen del Tribunal Constitucional chileno
Su
alcance jurídico será diferente en un país que en otro, como si
existieran dos tratados en uno. Esto se debe a que como en Argentina no
se cuestionó la constitucionalidad de este Tratado, la Comisión
Administradora cuenta allí con todas las atribuciones que le entrega el
Tratado Minero. Sin embargo, en virtud del Dictamen del Tribunal
Constitucional chileno, las más importantes de esas atribuciones no
tienen aplicación en Chile.
El autor
del libro
Alcayaga pertenece a una
familia de pirquineros. Socialista desde adolescente, tras el Golpe
militar de 1973 fue detenido, torturado y condenado a 10 años de cárcel.
En septiembre de 1976, se le conmutó la prisión por extrañamiento.
En
la Unión Soviética estudió Economía (Universidad Patricio Lumumba). Más
tarde, en París, haría estudios de postgrado en La Sorbona. En 1993,
cuando ya llevaba casi una década de retornado a Chile, pudo establecer
que las transnacionales mineras que operan en Chile no pagan impuestos.
En el Libro negro del metal rojo (1999) describió los mecanismos usados
con este propósito así como el papel que han jugado los gobiernos de
Chile, desde el 11 de septiembre de 1973, para facilitar esta tarea.
Cómo
se gestó el requerimiento
Alcayaga
cuenta en su libro como fue que se gestó su decisión de impulsar un
requerimiento por inconstitucionalidad del Tratado Minero. Dice que en
la última sesión de la Comisión Unida -realizada el 4 de julio de 2000-,
el senador Augusto Parra, al fundamentar su voto favorable al Tratado
dijo: “Se han levantado varias cuestiones de constitucionalidad, de las
cuales las que más fuerza le han hecho son algunas de las planteadas por
el economista, señor Julián Alcayaga, pero, después de analizarlas
detenidamente, se ha llegado a la conclusión de que carecen de elementos
suficientes”. Esto aparece en la página 182, del Informe de la citada
Comisión.
A pesar de algunas críticas, como las
expresadas por los senadores Gabriel Valdez y Jaime Gazmuri, todos los
senadores de la Concertación, salvo Jorge Lavandero, votaron en la
Comisión Unida en favor del Tratado. El otro voto en contra que hubo en
la citada Comisión lo aportó el almirante en retiro Jorge Martínez
Busch. La opinión de Parra, más el voto del Almirante, alimentó las
convicciones del pirquinero. “Por esta razón, tan pronto terminó esta
última sesión (…) me acerqué al senador Martínez Busch para tantear la
posibilidad que apoyara (…) un requerimiento en contra del Tratado. Se
mostró de acuerdo en vista del peligro que el Tratado involucraba para
la soberanía nacional, y quedamos en reunirnos al día siguiente para
comenzar a prepararlo. Llegué con un borrador del recurso (…) A partir
de ese día, y hasta el 29 de agosto nos juntábamos al menos dos o tres
veces por semana para discutir los avances del requerimiento y conseguir
las firmas de sus colegas senadores. Al mismo tiempo, las
conversaciones del senador Jorge Lavandero con los senadores
institucionales se hicieron más frecuentes y cordiales”. En la redacción
y corrección del requerimiento colaboraron con el economista los
abogados Pedro Foncea Navarro, Juan Subercaseaux, Francisco Corona y
Julio Stuardo González.
Conseguir las doce
firmas de senadores necesarias para validar este requerimiento era lo
más importante. Alcayaga dice que el mayor mérito en este sentido lo
tuvo Martínez y el también senador designado Fernando Cordero.
Lavandero, por su parte, aunque intentaba, no lograba conseguir ninguna
firma.
Alcayaga, en su afán por conseguir las
rúbricas, tuvo que acudir a la casa de Augusto Pinochet. El senador
Martínez así se lo solicitó puesto que un importante grupo de senadores
se reunirían allí para saludar al malogrado tirano. Casi la mitad de las
firmas del requerimiento se suscribieron allí. En las conclusiones de
su libro, su autor sostiene que la experiencia con el Tratado Minero le
dejó algunos aprendizajes. El primero es que, por más difícil que
parezca una lucha: “nunca se deben bajar los brazos”. “La segunda
lección -dice Julián- es que se pueden dejar de lado los prejuicios que
pueden existir entre mundos o grupos opuestos, como los militantes de
izquierda y el mundo militar, para lograr un objetivo común, en este
caso parar el Tratado Minero, aunque las motivaciones para conseguirlo
hayan sido muy diversas para cada grupo. Con apertura de espíritu se
pudo lograr el objetivo común, aunque en un comienzo el sólo hecho de
conversar era un desafío”.
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